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馮守仁:解讀公共文化服務保障法第14-19條

  第十五條 縣級以上地方人民政府應當將公共文化設施建設納入本級城鄉規劃,根據國家基本公共文化服務指導標準、省級基本公共文化服務實施標準,結合當地經濟社會發展水平、人口狀況、環境條件、文化特色,合理確定公共文化設施的種類、數量、規模以及布局,形成場館服務、流動服務和數字服務相結合的公共文化設施網絡。

  公共文化設施的選址,應當征求公眾意見,符合公共文化設施的功能和特點,有利于發揮其作用。

  本條是關于公共文化設施建設的規定。

  關于公共文化設施建設的責任主體。公共文化設施建設的責任主體是各級政府,各級政府應當將公共文化設施建設納入本級國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃和政府投資計劃。政府應當鼓勵社會參與公共文化設施建設,也可以采取政府與社會合作的方式建設公共文化設施,但是政府始終是公共文化設施的建設主體、投資主體、責任主體。

  關于公共文化設施建設的依據。本條規定,公共文化設施建設要依據兩個標準,考慮四大因素。

  兩個標準,即國家基本公共文化服務指導標準、省級基本公共文化服務實施標準。國家基本公共文化服務指導標準對“硬件設施”種類做了具體規定,要求按照國家頒布的建設標準等進行規劃建設。目前國家頒布的公共文化設施建設標準有《公共圖書館建設標準》《文化館建設標準》《鄉鎮綜合文化站建設標準》《縣級廣播電視工程建設標準》《公共體育場館建設標準》等。

  四個因素即當地經濟社會發展水平、人口狀況、環境條件、文化特色。當地經濟社會發展水平是進行公共文化設施建設時應考慮的重要因素。國家和本省的標準一般是根據全國和本省的社會經濟發展的平均水平制定的,國家和省規定的建設標準是基本標準或最低標準,經濟社會發展水平高、人民群眾基本文化需求要求高的地區,公共文化設施建設的數量和規??梢愿哂趪液捅臼〉慕ㄔO標準。但是,不能因為經濟社會發展水平差異在公共文化設施建設上降低標準。對于社會經濟發展水平低于全國或省級平均標準、按照國家或省級標準建設公共文化設施有困難的,國家和省一級應給予一定的扶持,達到國家或省級標準,而不應當降低標準?!叭丝跔顩r”是進行公共文化設施建設時需要考慮的最主要的因素,包括服務人口的數量、人口布局等。在進行公共文化設施建設時,首先要考慮本區域人口的數量和分布狀況。環境條件是指人們生產和生活的環境,也是公共文化設施建設要考慮的重要因素。城區人口密集,應以場所設施建設為主。牧區、山區和海島等居民居住分散的區域,應因地制宜,視情況決定是否建設場所設施,所建設施單體規模要適度,必須配置流動文化設施,開展流動文化服務,不宜建設施的以流動服務為主要形式。文化特色主要指的是地方特色文化。各個地區由于地理環境、區位、民族和經濟發展狀況以及文化傳統諸方面的差異,形成了各個地區獨具特色的文化資源和特點。公共文化設施建設要考慮地方文化特色。

  關于公共文化設施的種類、數量、規模和布局。種類,是指要合理確定本區域應當建設的公共文化設施的類型。在本法第十四條中列舉了16類公共文化設施,有一些是必須建設的,如國家基本公共文化服務指導標準規定,縣級在轄區內要設立公共圖書館、文化館、廣播電視播出機構和廣播電視(監測)臺、公共體育場四類公共文化設施。除上述四類公共文化設施外,還可以根據本縣文化特色等建設相應的博物館、美術館等設施。

  數量,是指要合理確定本區域每類公共文化設施的數量。本條規定打破了傳統的一個城市建設一個公共圖書館、一個文化館的模式,根據人口規??茖W確定每類公共文化設施的數量。如服務人口在150萬以上的大城市,應設置12處大型公共圖書館,每50萬人口設置一處中型公共圖書館,每20萬人口設置一處小型公共圖書館。

  規模,是指要合理確定每個公共文化設施的建設規模。本條規定打破了按照行政級別確定公共文化設施規模的傳統建設模式,要求根據建設標準,綜合考慮四個因素來確定每個公共文化設施的建設規模。

  布局,是指要合理確定本區域公共文化設施的總體布局。合理布局要根據兩個標準、結合四個因素,統籌規劃各系統各類公共文化設施建設,消除設施空白點,實現設施全面達標;要根據公共文化設施有效服務半徑,合理選址,均衡配置;要著眼于形成設施體系,實現公共文化設施對全體公民的全覆蓋。

  關于公共文化設施建設的目標。體系化是公共文化設施建設的要求和目標,即形成場館服務、流動服務和數字服務相結合的公共文化設施網絡。公共文化設施只有形成一個體系化的網絡才能發揮整體效能。

  場館服務、流動服務和數字服務相結合的設施網絡是以場所設施為依托進行建設和開展服務的。公共文化設施和以其為依托的公共文化服務機構,是流動服務和數字服務的組織者和實施者。要配備必要的設備,提高其流動服務和數字服務能力。同時,也要加強流動服務和數字服務終端的設施建設,形成以場所為節點和平臺,以流動服務點和數字服務點為終端的服務網絡。

  關于公共文化設施的選址。公共文化服務設施建在什么地方(選址)關系到建成后能否發揮作用,關系到公眾的切身利益。公共文化服務設施是人們隨時利用的公共設施,在確定其基址時要把方便利用、建成后能真正發揮作用作為第一要素考慮,宜將基址選擇在人群聚集、位置適中、公交方便的區域。

  公共文化設施選址也要符合其功能和特點。如公共圖書館是人們讀書學習的場所,應選在噪音干擾比較少的區域。文化館是開展群眾文化活動的場所,要避免或減少對醫院、學校、住宅等需要安靜環境的建筑的影響。

  在本法頒布之前,國家已經對公共文化設施的選址做了原則規定,本法新的突破是提出了關于“公共文化設施的選址,應當征求公眾意見”的要求,這既是從公共文化服務原則要求出發,又有很強的針對性。人民群眾不僅是公共文化設施建設的受益者,也應當是參與者。在選址上征求公眾意見,是人民群眾參與公共文化設施建設的一種形式。公共文化設施選址要以多數服務對象滿意為依據,事先應公開征求公眾意見,建成后才能真正發揮作用。

  第十六條 公共文化設施的建設用地,應當符合土地利用總體規劃和城鄉規劃,并依照法定程序審批。

  任何單位和個人不得侵占公共文化設施建設用地或者擅自改變其用途。因特殊情況需要調整公共文化設施建設用地的,應當重新確定建設用地。調整后的公共文化設施建設用地不得少于原有面積。

  新建、改建、擴建居民住宅區,應當按照有關規定、標準,規劃和建設配套的公共文化設施。

  本條是關于公共文化設施建設用地的規定。

  一、關于公共文化設施建設用地。公共文化設施建設用地包括公共文化設施建筑用地、室外活動場地和集散場地、綠化用地及停車場地。

  公共文化設施的建設用地,應由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門、城鄉規劃行政主管部門按照國家有關用地定額指標,納入土地利用總體規劃和城鄉規劃,是公共文化設施建設用地的依據。在進行公共文化設施建設時,還需要依照國土資源部的有關規定,履行建設用地的申報與審批手續。根據《公共文化體育設施條例》規定:建設公共文化設施使用國有土地的,經依法批準可以以劃撥方式取得。由市、縣國土資源主管部門向建設單位頒發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》,依照規定辦理土地登記。

  二、關于公共文化設施建設預留地保護的禁止性條款。任何單位和個人不得侵占公共文化設施建設用地或者擅自改變其用途?!扒终肌敝恢敢苑欠ㄊ侄吻謯Z或占有公共文化設施建設用地,構成侵占國有土地的違法行為;“擅自改變其用途”是指取得出讓國有土地使用權或劃撥土地使用權的單位和個人,局部、大部分或整宗地全部改變使用用途和建設用途,構成了非法改變土地用途的違法行為。

  三、關于公共文化設施建設用地調整的規定。因特殊情況需要調整公共文化設施建設用地的,要先經有關規劃管理部門同意,規劃部門應首先依法調整城鄉規劃,在將公共文化設施用地調整為其他用地的同時,重新確定公共文化設施用地地段和面積后,才能批準原公共文化設施預留地用于新的項目。重新確定的公共文化設施建設用地不得少于原有面積,符合國家有關用地定額指標標準。

  四、關于新建、改建、擴建居民住宅區建設中配套建設公共文化設施?,F在,新建、改建、擴建居民住宅區越來越多,喜遷新居的人們在關注教育配套、醫療配套的同時,也更加關注文化配套。早在2002年,建設部與文化部就頒布了《關于進一步做好基層公共文化設施規劃和建設工作的通知》,要求新建、擴建、改建城市居民住宅區,必須按照規劃要求配套建設公共文化設施,保證公共文化設施的用地。許多地區也制定了配套文化設施的建設標準。2003年頒布的《公共文化體育設施條例》第十五條規定:新建、改建、擴建居民住宅區,應當按照國家有關規定規劃和建設相應的文化體育設施。居民住宅區配套建設的文化體育設施,應當與居民住宅區的主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。任何單位或者個人不得擅自改變文化體育設施的建設項目和功能,不得縮小其建設規模和降低其用地指標。但是,這一規定并未得到很好的貫徹執行,許多居民區建成居住后沒有配套的公共文化設施,本法重申這一規定具有重要的意義。

  第十八條 地方各級人民政府可以采取新建、改建、擴建、合建、租賃、利用現有公共設施等多種方式,加強鄉鎮(街道)、村(社區)基層綜合性文化服務中心建設,推動基層有關公共設施的統一管理、綜合利用,并保障其正常運行。

  本條是關于鄉鎮(街道)和村(社區)基層綜合性文化服務中心建設的規定。本法把基層綜合性文化服務中心建設單獨列為條文,體現了對基層文化設施建設的重視,有重要意義。

  一、關于基層綜合性文化服務中心建設的重要性?;鶎邮枪参幕盏闹攸c和薄弱環節?;鶎犹貏e是農村公共文化設施總量不足、布局不合理;由于缺少統籌協調和統一規劃,公共文化資源難以有效整合,條塊分割、重復建設、多頭管理等問題普遍存在。推進基層綜合性文化服務中心建設,有利于完善基層公共文化設施網絡,補齊短板,打通公共文化服務的“最后一公里”;有利于統籌利用資源,促進共建共享,提升基層公共文化服務效能。為此,2015年國務院辦公廳印發了《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》。

  二、關于基層綜合性文化服務中心建設的原則?;鶎泳C合性文化服務中心建設,既要加大建設力度,又要采取新的方式。主要采取盤活存量、調整置換、集中利用等方式進行建設。在摸清情況、盤活存量的基礎上,有針對性地進行新建、改建、擴建、合建。鄉鎮(街道)綜合性文化設施重在完善、補缺和達標,對個別尚未建成的進行集中建設。村(社區)綜合性文化服務中心主要依托村(社區)黨組織活動場所、城鄉社區綜合服務設施、文化活動室、閑置中小學校、新建住宅小區公共服務配套設施以及其他城鄉綜合公共服務設施,在明確產權歸屬、保證服務接續的基礎上進行集合建設,并配備相應器材設備。要與設施相配套,建設文體廣場。鼓勵支持企業、社會組織和其他社會力量,通過直接投資、捐助設備,以及采取公益創投、公益眾籌等方式,參與基層綜合性文化服務中心建設。

  三、關于基層綜合性文化服務中心的統一管理、綜合利用。一是建立統籌協調機制??h(市、區)人民政府要承擔起管理主體責任,進行統籌協調;宣傳文化部門發揮牽頭作用,協調指導;各相關部門立足職責、分工合作; 鄉鎮(街道)人民政府(辦事處)負責日常管理,并指導村(社區)綜合文化服務中心開展工作。二是整合資源。要整合各級各類面向基層的公共文化資源。發揮基層綜合性文化服務中心的終端平臺優勢,推動分布在不同部門、分散孤立、用途單一的公共文化資源通過中心進行整合,實現人、財、物統籌使用。三是完善綜合性文化服務中心基本服務項目目錄制度。由縣級人民政府結合政府財政能力和群眾文化需求,制定本地基層綜合性文化服務中心基本服務項目目錄。各系統對基層的各項服務內容和服務要求統一納入此目錄。

  第十九條 任何單位和個人不得擅自拆除公共文化設施,不得擅自改變公共文化設施的功能、用途或者妨礙其正常運行,不得侵占、挪用公共文化設施,不得將公共文化設施用于與公共文化服務無關的商業經營活動。

  因城鄉建設確需拆除公共文化設施,或者改變其功能、用途的,應當依照有關法律、行政法規的規定重建、改建,并堅持先建設后拆除或者建設拆除同時進行的原則。重建、改建的公共文化設施的設施配置標準、建筑面積等不得降低。

  本條是關于保護公共文化設施的規定。

  一、關于保護公共文化設施正常運行的禁止性條款。保護公共文化設施正常運行的禁止性行為有四項。第一,不得擅自拆除公共文化設施,這是對公共文化設施的保護。第二,不得擅自改變公共文化設施的功能、用途或者妨礙其正常運行,這是對公共文化設施的使用方面的保護。拆除公共文化設施或改變公共文化設施的功能、用途,要符合兩個必備條件,一是“城鄉建設確需”;二是遵守有關法律法規的規定,遵循法定程序。第三,不得侵占、挪用公共文化設施。所謂的侵占是指公民或法人未經合法批準,將公共文化設施非法占為己有。挪用是指公民或法人未經合法批準,將公共文化設施挪作其他用途,但準備日后退還。兩者的區別:侵占涉及所有權,挪用涉及使用權。第四,不得將公共文化設施用于與公共文化服務無關的商業經營活動。這里要注意兩個要點,一是“無關”的概念。公共文化設施以公共文化服務為其基本宗旨,以基本公共文化服務為其主要內容,以免費和優惠服務為其主要形式。同時,公共文化設施也可以采取有償服務和商業經營形式提供一些非基本公共文化服務,但是,這些有償服務或商業經營形式的服務應是與其承擔的公共文化服務職能有關聯的項目,屬于其基本公共文化服務的延伸與擴展。二是不得以營利為目的。要求商業經營活動的規模與公共文化服務的實際需要相適應;不得違反和削弱公共文化服務的宗旨和使命;商業活動的效果應以公共文化服務的合理發展為目的,其收費以從事該項服務的支出為必要限度。

  二、關于公共文化設施拆除、重建的條款。拆除公共文化設施或改變公共文化設施的功能、用途,要符合兩個必備條件和三項原則。兩個必備條件:一是要符合“城鄉建設確需”這一基本前提;二是遵守有關法律法規的規定,遵循法定程序。三項原則:第一,應當依照有關法律、行政法規的規定重建、改建。根據國務院《公共文化體育設施條例》的規定,有關地方人民政府在做出決定前,應當組織專家論證,并征得上一級人民政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意,報上一級人民政府批準。涉及大型公共文化設施的,上一級人民政府在批準前,應當舉行聽證會,聽取公眾意見。第二,堅持先建設后拆除或者建設拆除同時進行的原則。其目的是保持原公共文化設施服務的連續性。第三,重建、改建的公共文化設施的建筑面積、設施配置標準等不得降低。不得降低標準包括“建筑面積”和“設施配置”,既是指不低于原來標準,也是指不得低于有關國家標準。

  (摘自:中國文化報 2017123日)

   

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